От централизации к реальной демократии

От централизации к реальной демократии

Московской группой экспертов с точки зрения развития политических механизмов федерализма предлагается рассмотреть следующие сценарии: сохранение статус-кво; дальнейшее усиление централизации в политической и экономической сферах; первоочередная активизация процессов демократизации, в том числе немедленный возврат к выборам губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов; административная децентрализация и восстановление правил игры с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти; развитие общественных механизмов управления при постепенной децентрализации и демократизации.

«Разлет» и разнообразие сценариев не следует драматизировать. Вектор сохранения статус-кво и дальнейшее усиление централизации прослеживается не только в России, но и в Соединенных Штатах, Германии, Швейцарии по причине усиления всемирного экономического кризиса. С другой стороны, такое усиление должно происходить при поддержке гражданского общества, которое в современной России недостаточно активно.

Для незападных демократий централизация – это вполне обязательное условие существования любого государства, а не только федеративного. Но Россия выбирает (с известными оговорками) европейский путь, поэтому эксперименты с квазифедерализмом или мнимым федерализмом для нашей страны не подходят. Тем более, что в идеальных (по уровню жизни) странах этого типа (Малайзия, ОАЭ) имели место грандиозные волнения, лишь немногим уступавшие по масштабам событиям в Египте и Тунисе.

При этом не следует недооценивать силу гражданского общества в России: оно заявляет о себе на политической арене периодически, его действия носят пульсирующий характер, и оно, безусловно, в той или иной степени воздействует на власть.

В то же время в энергичном сценарии централизации необходимо учитывать неудачи и советской, и досоветской эпох.

Административные эксперименты конца 50-х – начала 60-х годов прошлого века успеха не имели, да и создание еще Петром I губерний породило множество вопросов, так как европейских аналогов они не имели и не опирались на местные сообщества.

Вместе с тем, как показывает международный опыт, ослабление централизации и статус-кво не всегда есть разумный выход. Так, государство автономий в Испании, дав регионам максимум прав, в то же время так и не трансформировалось в федеративное.

Как это ни крамольно звучит, гражданское общество некоторых регионов часто бывает националистически настроенным, заранее отвергает многие решения Центра и может взорвать высокоорганизованное общество и государство даже вопреки собственным интересам.

В России тем более необходим тщательный поиск баланса интересов между Центром и регионами, «лавирующая» политика, не допускающая обострения ситуации в результате несущественных инцидентов.

Громоотводом здесь может послужить активное участие местных элит в региональных и международных экономических форумах, взаимодействие по линии европейских и глобальных структур, то есть, формирование той среды, которая будет способствовать совершенствованию законодательства в мультикультурных обществах.

Важно также не допустить упрощенного подхода, когда после «парада суверенитетов» 1990-х началось движение в обратном направлении, которое не завершилось до сих пор: нельзя путать систему разделения со старой схемой слияния властей, когда в практически унитарной системе федерализм существует только на бумаге.

С другой стороны, анклавно-конгломеративный характер многих современных обществ, включая Россию, диктует гибкий спектр подходов: от жестко централизованного – до радикально-демократического.

Положение в столичных анклавных системах существенно отличается от ситуации в Сибири и на Урале, а мегапроекты, включая Олимпийский и Дальневосточный, безусловно, усиливают сценарий централизованного варианта федерации.

Что касается радикально-демократического варианта федерализма, особенно в деле реальной свободы средств массовой информации, то следует учитывать конкретный опыт старейшей демократии Великобритании, где обнаружились полная моральная деградация СМИ и их глубинная связь с силовыми структурами. Существующая модель взаимодействия власти и СМИ в этой стране признана несостоятельной. Другими словами, возрождение свободы печати в России должно идти по иному сценарию и одновременно с постепенным развитием института конкурентных выборов на партийной основе.

Говоря о проблеме местного самоуправления в контексте политических аспектов современного федерализма, следует признать законодательство до конца не проработанным в сфере разграничения полномочий местных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Сталкиваются два подхода: европейский системно-функциональный и постсоветский традиционно-отраслевой.

Первый исходит из того, что необходимо законодательство о местном самоуправлении с обозначением статуса каждого элемента его системы. Также данный подход предусматривает целенаправленное разграничение функций и, следовательно, полномочий местного самоуправления и соответствующих местных государственных администраций.

Второй подход был традиционно направлен на органы и их полномочия: исключительные, собственные, делегированные.

В конечном счете, необходимо совершенствовать существующее законодательство, чтобы в будущем совершить качественный скачок в европейское политическое пространство, освободившись от уже ненужной декларативности.

К сожалению, сама жизнь подсказывает последовательное осуществление практически всех сценариев на протяжении ближайшего десятилетия.

Летом 2011 года большинство экспертов пришли к печальному выводу: мировая экономика из кризиса не вышла. Механизмы глобализации перебрасывают кризис из Соединенных Штатов и с юга Европы по всему миру, включая страны БРИКС, куда входит и Россия. Поэтому оптимальным для страны в эпоху одного из глубоких кризисов возможны будут первых два сценария развития федерализма.

При этом, однако, следует исключить подавление свободы слова, поскольку нацеленность на ускоренную демократизацию в случае преодоления кризиса – это выбор всего общества, который может быть сделан на основе консенсуса. Это позволит остановить и протестные настроения – все оппозиционные силы могут быть допущены к разработке проектов посткризисного развития, что позволит наконец преодолеть миф о «неподвижности» российского общества и его современное продолжение – легенду о «агрессивной неподвижности» россиян.

По мере ослабления кризиса необходимо запустить сценарий «развития общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и демократизации».

Однако следует помнить, что система промежуточных мер – паллиативов – в конечном счете вызвала социально-политический взрыв в Египте и Тунисе. Поэтому период экспериментов должен быть ограничен во времени – один-два года.

В связи с этим сценарий «административная децентрализация и установление правил игры с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти» может быть активно поддержан населением, поскольку на этом этапе можно добиться реальной активизации местного самоуправления путем отказа от детерминирования системы оценки деятельности муниципальных образований с федерального уровня.

К этому времени в глобальном контексте может быть окончательно решен вопрос, какой тип демократии будет развивать у себя Россия – западный или незападный.

Наконец, самый радикальный вариант федерализма – первоочередная демократизация – возможен только в условиях относительного экономического процветания и выхода глобальной экономики из кризиса.

В этом случае популисты и националисты не смогут прийти к власти, сохранив лишь периферийное влияние, а качественные методики управления на местах благодаря относительно длительному переходному периоду смогут достаточно укорениться. С другой стороны, экономическое процветание должно более-менее успешно сдерживать центробежные тенденции регионов и макрорегионов. Тем более, что зоны процветания и образцового уровня жизни на Востоке перестали считаться островами стабильности.

Таким образом, траектория многоэтапного перехода от модели централизации к модели реальной демократизации, но не немедленной, а в ходе преодоления глобального кризиса, – это действительно прикладной вариант модернизационного и инновационного развития в условиях пока неблагоприятной экономической конъюнктуры. В то же время к обозначенным сценариям следует добавить модель реальной «достройки» федеративного государства.

Во-первых, реальное федеративное управление во всем мире осуществляется не только через исполнительную, но в большей мере через представительную ветвь власти. Этого в современной России практически нет. Необходимо проработать модель парламентского управления региональной политикой для оптимизации инвестиционного климата и местного законодательства.

Во-вторых, необходимо завершить создание легитимного конституционного строя в стране путем введения практики прямых выборов в Верхнюю палату – Совет Федерации, где должны действовать представители регионов, обладающие реальным влиянием и реально связанные с той областью или республикой, которую они представляют. Ныне действующая федеративная система в Германии с влиятельной верхней палатой – бундесратом – считается одной из самых эффективных в мире, и следует наконец усвоить этот положительный опыт.

В-третьих, следует окончательно преодолеть страх некоторых представителей региональной власти перед наукой, поскольку зарубежный опыт напрямую внедрять невозможно, и необходимы достаточно сложные промежуточные модели, которые могут разработать команды эффективных и прагматично думающих специалистов.

В целом взаимосвязанная цепочка трансформирующихся сценариев эволюции реального федерализма в зависимости от динамики глобального развития плюс тактика «достраивания» конституционного государства на основе эффективного опыта поможет государству и обществу решить задачи инновационного развития в условиях модернизации.

Александр СЛИНЬКО,
заведующий кафедрой международных отношений и регионоведения,
профессор, доктор политических наук

Источник: газета «Коммуна», №119 (25747), 09.08.11г.